Josep Maria Quintana (Alaior, 1950) no solo cuenta con un conocimiento profundo sobre el Estatut de les Illes Balears, con múltiples obras de análisis jurídico sobre las leyes y normas autonómicas, sino que, junto al economista Guillem López, ha realizado una aportación al proyecto de Ley de Reserva de Biosfera. Se trata de la creación de una autoridad asesora formada por personas con un perfil científico, cuyos informes deberán tenerse cuenta por parte de los gestores políticos y dar una explicación cuando no se cumplan sus recomendaciones.
La crisis que ha provocado, de momento, la ruptura del pacto de gobierno del Consell por parte de Més per Menorca, se debe principalmente al contenido de la «nota urgente» del Govern que cuestiona buena parte de la Proposición de Ley. Josep Maria Quintana valora en esta entrevista algunas de estas objeciones jurídicas que obstaculizan una ley propia sobre la Reserva de Biosfera.
La Ley de Reserva de Biosfera es un proyecto que se gestiona desde hace muchos meses pero la crisis que ha roto el pacto se ha desencadenado por dos informes presentados el miércoles, el del Govern, y el viernes, el del Ministerio.
—Estoy de acuerdo con el GOB cuando indica que no deja de ser extraño que un anteproyecto de ley que ha sido objeto de exposición pública en dos ocasiones y que ha merecido el consenso y el acuerdo del equipo de gobierno del Consell haya recibido a última hora dos escritos con objeciones que han provocado que la presidenta suspendiera el pleno.
El argumento de la presidenta es que es mejor resolver estas cuestiones jurídicas en el Consell antes de que la iniciativa legislativa llegue al Parlament.
—Creo que, como también indica el GOB, lo normal en el proceso legislativo es que el anteproyecto se hubiera presentado en el Parlament y que fuera durante el debate parlamentario cuando se presentaran y valoraran las enmiendas de los diputados y se tuvieran en cuenta las aportaciones de entidades que quisieran decir lo que piensan del texto, como son la Abogacía de la Comunidad Autónoma o el Ministerio de Transición Ecológica.
Sin embargo, la nota del Govern y el informe del Ministerio existen y no se pueden obviar.
—Es cierto y han abierto una crisis que, si no se resuelve, implicará una notable pérdida para Menorca. Desde mi punto de vista, una Ley de la Reserva de Biosfera es necesaria y beneficiosa para el futuro.
Ahora da la impresión de que el proyecto de ley es iniciativa de un partido, de Més per Menorca.
—Conviene que el lector tenga claro que la crisis se produce con relación a un anteproyecto de ley que no lo presenta el Govern o un grupo político del Parlament, como es habitual, sino el Consell Insular de Menorca, al que el Estatut le otorga la potestad de ejercer la inicitiva legislativa ante el Parlament (artículo 65.1). El Consell lo elabora, lo presenta al pleno y le corresponde elevarlo al Parlament, donde se desarrolla el trámite legislativo, aprobándolo o rechazándolo después de las correspondientes sesiones de debate.
Los dos escritos, especialmente el de la Abogacía de la Comunidad Autónoma, cuestionan las posibilidades de que la ley prospere.
—Ambos han provocado una crisis grave, pero ninguno de los dos son determinantes. Puede y debe llegarse a un acuerdo para salvar la ley.
Me gustaría que analizara algunas de las objeciones. La Abogacía de la Comunidad Autónoma asegura que el proyecto excede el ambito de directrices y normas de una Reserva de Biosfera, se superpone a las que regulan las políticas de ordenación territorial del Govern y del Consell y cree que afecta negativamente a la arquitectura institucional que se deriva del Estatut. Además, los mandatos de esta ley para el futuro afectarían al reparto de competencias mediante un instrumento inadecuado como es una ley sectorial como esta
—Que las finalidades de la ley que apunta el artículo 2 van más allá del objetivo de una Ley de la Reserva de Biosfera, como indica la Abogacía de la CAIB, es una opinión que no aporta nada por si misma, y solo se podrá tener en cuenta si demuestra qué normas concretas viola esta ley, si es que viola alguna. Si leemos con detalle el artículo 2, sobre «Finalidades», explícitamente criticado, vemos que este no deja de ser un desideratum y dudo que el texto de este artículo por si mismo viole norma alguna de rango superior.
La nota balear y el informe del Ministerio se refieren a cómo la proposición de ley invade competencias del Estado al incluir en su ámbito 12 millas náuticas alrededor de la Isla «hasta una línea equidistante entre Mallorca y Menorca», lo que puede representar «un vicio de inconstitucionalidad».
—Esta cuestión la remarca el Ministerio en sus «observaciones», pero, con muy buen criterio, en lugar de indicar solo lo que para ellos es un error, razona con argumentos y propone un pequeño retoque en el artículo, que, desde mi punto de vista, sería aceptable e incorporándolo se evitaría una segura impugnación ante el Tribunal Constitucional.
La Abogacía de la CAIB también se refiere a que los artículos 5 y 6 sobre los principios inspiradores y el efecto vinculante de la ley a todas las administraciones públicas y a todos los particulares asegurando que comportan una «exigencia de futuro» , constriñe la futura actividad legislativa de la Comunidad Autónoma, que es la única con competencias para legislar.
—Creo que esta es una afirmación, como mínimo, discutible. Estamos de acuerdo en que el Parlament no ha de perder su capacidad para legislar, y, como todos sabemos, en nuestro sistema legal, una ley anterior puede ser revocada por una posterior. Pero dudo que lo que dicen estrictamente los artículos 5 y 6 limite o constriña la competencia futura del Parlament. Simplemente se indica que las normas de la ley «vinculan a todas las administraciones», cosa lógica, pero no dice, como asegura la Abogacía, que «vinculen las normas y disposiciones futuras de la comunidad». La simple exigencia de que, en el futuro, el Parlament, al legislar, deba «contemplar la singularidad de la isla de Menorca como Reserva de Biosfera» es, creo, una obviedad, y no le restringe la competencia.
Otra objeción apunta al artículo 10, que se refiere a que el Consell ejercerá sus competencias, actuales y futuras, «al servicio de los objetivos y finalidades de esta ley». Plantea como si el propio Consell autolimitara sus capacidades futuras. ¿Entiende este objeción?.
—No creo que se pueda objetar nada al artículo 10 que dice, tan solo, algo incuestionable. Lo que realmente critica la Abogacía es que el artículo 11, que inicia la enumeración de las competencias que han de transferirse, se inicie con un imperativo: «Se transferirá».Yo dudo de que este imperativo sea inconstitucional o antiestatutario, aunque no me parecería mal que se sustituyera por un «se podrá transferir». Sobre todo, porque hay que tener en cuenta que el proyecto de ley no establece un sistema ad hoc, y, por tanto, independiente de lo que regula el Estatut para el traspaso de las materias y funciones recogidos en los artículos 12 y siguientes. Queda, pues, muy claro que toda transferencia deberá hacerse por acuerdo del Parlament, como hasta hoy. La remisión al Estatut es clara.
Pero la nota de la Comunidad Autónoma exige eliminar los artículos 12 a 17 que contemplan las transferencias.
—Buena parte de este informe se dedica a explicar cómo debe hacerse el traspaso o delegación de competencias, lo que me parece absurdo porque, como acabo de decir, el anteproyecto se limita a recoger el sistema actualmente vigente, regulado en el Estatut. Eso no impide que podamos releer y analizar el contenido de las materias que dichos artículos 12 a 17 recogen al objeto de ver si alguna de ellas vulnera competencias de otras administraciones, ya sean del Estado o de la Comunidad autónoma. Pero eso no exige que se eliminen de un plumazo.
Quizás la lista de competencias que se reclaman sea demasiado ambiciosa, sobre todo mirando el ritmo de transferencias del pasado.
—Sí, es muy ambiciosa, quizás demasiado. He de reconocer que cuando lo leí por primera vez pensé que más de una crearía problemas, con toda seguridad, ya sea porque la materia incide en competencias de otras administraciones, ya sea, como dice la Abogacía, porque no se ha contado con la voluntad política del Govern de llevar a cabo estas transferencias. Opina, en este sentido, la Abogacía que lo que ella considera un «mandato imperativo» para que se transfieran las materias que recoge el anteproyecto implica una falta de lealtad institucional que ha de inspirar las relaciones entre instituciones. Quizá tenga razón y hubiese sido prudente haber negociado antes con el Govern. Pero este es un argumento de carácter práctico, o quizás ético, pero no es un razonamiento jurídico.
¿Comparte usted esa ambición competencial de la Ley de la Reserva de Biosfera?
—Reconozco que yo habría sido más cauteloso al elaborar este amplio listado en una ley que no deja de ser sectorial, entre otras cosas porque también puede causar malestar a otros consells insulares. Ysi además tenemos en cuenta que el procedimiento de traspasos al que me he referido deja, de facto, en manos del Govern y del Parlament que se transfieran o no dichas materias -lo que convierte a todos estos artículos en un simple desideratum- podría ser que materias que no presentan ningún inconveniente para ser traspasadas se vieran afectadas por otras que sí son problemáticas.
También el Ministerio de Transición Ecológica se refiere a los artículos 15, 16, 18, 19, 20, 21, 27, 41 y 42, sobre gestiones que el Consell quiere asumir y que son competencia del Estado.
—Es así, pero en defensa de la nota del Ministerio, he de recobocer que en la misma se hacen objeciones legales muy razonadas y además nunca se cierra en banda a la hora de resolver el problema, sino que, en cada caso, propone alteraciones del texto y ofrece alternativas, que, en mi opinión, no son solo comprensibles, sino aceptables.
De hecho, la Abogacía de la Comunidad Autónoma y el Ministerio coinciden en algunos aspectos. ¿La diferencia está en el tono más que en el contenido?
—La Abogacía en lugar de aportar alternativas simplemente pide que se eliminen de la ley los artículos 12 al 17. Y la solución no es esta. No ha de ser necesariamente la de eliminar. Lo que se ha de hacer es releer, retocar, matizar.
El tono de la Abogacía de la CAIB no es tibio. Afirma que la ley representa «una auténtica reforma estatutaria unilateral».
—Si fuera así tendría razón cuando indica que sería indispensable la aprobación de una ley orgánica en el Congreso de los Diputados, pero antes de asumir o rebatir esta ley parece más sencillo y sensato que el Govern balear y el Consell Executiu del Consell de Menorca se sienten y dialoguen para limar los aspectos que puedan crear dificultades o que son susceptibles de ser declarados inconstitucionales. Cualquier cosa antes de romper las negociaciones y dejar que se pierda una ley que puede ser muy beneficiosa para el futuro de Menorca.
Las objeciones a la financiación también son numerosas, mientras que Eivissa ya disfruta de los 5 millones recibidos por la ley de capitalidad.
—No me atrevo a decir si la Abogacía tiene razón o no con sus objeciones en este aspecto. De lo que no tengo dudas es de que vale la pena sentarse y discutirlo.
¿Cuál cree que puede ser el camino de salida a lo que ahora parece un atolladero?
—Nos encontramos en un momento en que es imprescindible la autocrítica y sobre todo el diálogo:diálogo con todas las fuerzas políticas, pero sobre todo entre Més y PSOE, y entre el Consell de Menorca y el Govern de la Comunidad Autónoma.