La Ley de Amnistía de 1977 supuso la culminación de un proceso de indultos y amnistías desde la muerte de Franco, que habían ido vaciando las cárceles de presos de todo tipo, por lo que a la entrada en vigor de la misma sólo había 89 presos con delitos de sangre vinculados a bandas terroristas, la mayoría del GRAPO y de ETA. De hecho, cerca de 18.000 reclusos, entre comunes y políticos, incluidos terroristas, se habían ido beneficiando ya de distintas medidas de gracia aprobadas desde el indulto real de noviembre de 1975 hasta el 17 de octubre de 1977, fecha en que entró en vigor la Ley de Amnistía.
Ahora, la citada Ley ha suscitado la polémica por la enmienda de PSOE y Unidas Podemos para superar parte de la misma al declarar, dentro de la Ley de Memoria Democrática, que los crímenes de lesa humanidad, genocidio y tortura que se cometieron durante el franquismo no gocen del amparo de la normativa de amnistía promulgada en 1977.
La redacción consensuada en este punto recoge que "todas las leyes del Estado español, incluida la Ley 46/1977 de Amnistía, se interpretarán y aplicarán de conformidad con el derecho internacional (...), según el cual los crímenes de guerra, de lesa humanidad, genocidio y tortura tienen la consideración de imprescriptibles y no amnistiables".
La Ley de Amnistía de 1977, a diferencia del resto de las medidas de gracia que se habían sucedido desde la muerte de Franco, incluía también el perdón para los presos con delitos de sangre y la amnistía para todos los funcionarios del régimen que pudieran haber cometido actos de "violencia institucional".
Tras la aprobación de la Ley, el mismo 15 de octubre, el Ministerio de Justicia facilitó las cifras de los presos con delitos de sangre a los que afectaba, un total de 89, que recogieron entre otros medios, El País o el Diario YA, según la Memoria de informaciones recopilada por la Fundación Primero de Mayo de CC OO, tal y como explica su secretario y Doctor en Historia Contemporánea, José Babiano.
Según el diario El País, de estos 89 presos 53 eran del GRAPO; 23, de ETA y 12, del FRAP entre otros grupos. Y según el YA, de esos 89 presos, 85 eran preventivos y solo había 4 penados.
No obstante y aunque la Ley de Amnistía del 77 solo benefició a 23 presos de ETA, según escribe Patxo Unzueta en el libro Memoria de la Transición, las medidas de gracia entre 1975 y 1977 favorecieron a 400 presos vascos de los que 250 estaban condenados por terrorismo.
Pero la Ley de Amnistía supuso también el perdón de las causas pendientes que tenían otros terroristas, parte de ellos de ETA, que estaban huidos, entre los que se encontraba Josu Ternera, según apunta Florencio Domínguez, director para el Centro de la Memoria de las Víctimas del Terrorismo. O Argala, que formó parte del "Comando Txikia", que asesinó a Carrero Blanco. Sin embargo, muchos de ellos no retornaron y siguieron con su campaña de atentados.
Esa ley de Amnistía fue fruto de una intensa demanda y movilizaciones que realizaron sobre todo los partidos de izquierda desde la muerte de Franco y de continuas protestas realizadas por los independentistas en el País Vasco y Navarra.
Fue formulada conjuntamente por los Grupos Parlamentarios de Unión de Centro Democrático, Socialista del Congreso, Comunista, Minoría Vasco-Catalana, Mixto y Socialistas & Cataluña, según el Libro de sesiones del Parlamento. Y se aprobó por 296 votos a favor de los 317 presentes. Sólo hubo 18 abstenciones, dos votos en contra y uno nulo.
Desde Marcelino Camacho, que la defendió por el PCE, hasta Xavier Arzalluz justificaron ante el Pleno del Congreso la necesidad de la misma para lograr la "reconciliación nacional" y para "cortar de un tajo" con el pasado, según el diario de sesiones.
"¿Cómo podríamos reconciliarnos los que nos habíamos estado matando los 'unos a los otros', si no borramos ese pasado de una vez para siempre?", preguntó Marcelino Camacho y Arzalluz precisó que la Ley era "simplemente un olvido (...) de todos y para todos" y avisó que no valía "aducir hechos de sangre, porque hechos de sangre ha habido por ambas partes, también por el poder y algunos bien tristes, bien alevosos. Ni cabe hablar de terrorismo porque terrorismo ha habido por ambas partes".
Pero antes de la Ley de Amnistía del 77, la gran mayoría de los presos políticos habían salido de las cárceles. Lo hicieron entre finales de noviembre de 1975 y octubre de 1977 con las sucesivas medidas de gracia que se produjeron y que no se aplicaron a los acusados de delitos de sangre vinculados a organizaciones terroristas.
Según los datos del Ministerio de Justicia de entonces, las sucesivas medidas beneficiaron 17.773 reclusos entre comunes y políticos, algunos con excarcelaciones y otros, con reducciones de penas. Sin embargo, el Gobierno de Suárez no desglosó los datos de cuántos de esos presos eran políticos y cuántos comunes y algunos historiadores coinciden en la dificultad de establecer las cifras.
La primera de las medidas de gracia se produjo el 25 de noviembre de 1975, por la toma de posesión del rey Don Juan Carlos, quien emitió un indulto general por el que fueron excarcelados 8.903 presos y redujeron pena otros 4.344 internos, según el YA.
La mayor parte los excarcelados eran presos comunes, 8.215 en total, según los datos del catedrático de derecho penal de la Universidad de Valladolid, Ricardo M. Mata y Martín, en su libro Historia Penitenciaria Española. Por lo que se habrían beneficiado 688 presos políticos. Entre los excarcelados se encontraban Marcelino Camacho y el resto de los dirigentes de CC OO que ingresaron en prisión tras el procedimiento 1001.
Esta medida también permitió la salida de algunos presos de ETA aunque no en un número significativo, pero facilitó el retorno de 608 miembros de la banda, dato que se conoce porque obtuvieron el pasaporte en París, según precisa Florencio Domínguez.
A este indulto le siguió el Real Decreto Ley de Amnistía del 30 de julio de 1976, que promulgó el presidente Adolfo Suárez, a los pocos días de tomar posesión. Se concedió a "todos los delitos y faltas de intencionalidad política" que no hubieran puesto en peligro o lesionado la vida o la integridad de las personas.
Santos Juliá en su libro Transición, explica que según la Fiscalía, de los "373 reclusos que había el 1 de junio de 1976 por delitos y faltas de intencionalidad política o de opinión", 287 fueron excarcelados y 43 amnistiados pero retenidos por otras causas.
Pero el Gobierno de Suárez seguía presionado por las exigencias de amnistía general. De hecho, esta fue una de las dos primeras cosas que le pidió la 'Comisión de los Nueve' -creada por los partidos aún no registrados legalmente para negociar con el Gobierno la celebración de elecciones-. La otra fue la legalización de todos los partidos políticos.
Esa presión sirvió para que el Gobierno promulgara dos reales decretos el 14 de marzo de 1977, que complementaron el Real Decreto de Amnistía del año anterior, suprimiendo la cláusula de "puesto en peligro". Supusieron la excarcelación de 1.940 presos, de los que "74 eran vascos", según escribió Patxo Uzueta, y conmutó parte de la pena a otros 2.100.
A ello les siguió la decisión del 21 de mayo de ese mismo año, de "extrañar" a Bélgica a 5 encarcelados por el proceso de Burgos. Según señala Santos Juliá en su libro Transición, a estos les seguirían 5 libertades provisionales y otros 11 extrañamientos a Oslo y Copenhague.